一、政策性資金是城市水業建設的重要資金來源
　　 本文所指政策性資金包括作為財政性手段的國債、作為主權外債來自國際金融機構的政策性貸款、以及作為國內政策性金融的國家開發銀行（簡稱：國開行）貸款。國際金融機構的政策性貸款主要包括以世界銀行（簡稱世行）和亞洲開發銀行（簡稱亞行）為代表的貸款以及以日本國際協力銀行（簡稱日本協力銀行）為代表的雙邊政府援助。
　　 國債是調節國內需求，控制經濟速度的財政手段。國際金融機構或雙邊政府提供的貸款是政策性金融，對于國家來講是外債，是基于國家信用擔保，由財政部轉貸給地方政府、獨立國有法人主體的貸款，受到國際金融機構內部規則和國家政策法規的諸多限制。一般，作為國際金融機構的政策性貸款項目除了可以得到低息、長期的資金以外，進口設備還可以享受免稅這一優惠條件以及通過專家的技術援助所獲得的附加值服務。
　　 國開行是我國支持市政公用設施領域唯一的政策性金融機構，目前以開發性金融形式促進市場和制度的建設。貸款主體主要是國有企業、國有參股、控股企業等經濟實體，除了提供貸款以外，還可以作為股本金提供給企業。國開行也為BOT項目民營企業提供貸款。
總的來說，政策性資金具有兩大特征：一是服務于政府的某種特殊的產業或社會政策目標；二是具有優惠性，即以比商業性金融優惠的利息率、期限、擔保等條件提供貸款。這兩大特征使政策性資金成為具有一定公益性質的城市水業設施建設資金籌集時的首選資金來源。在過去的二十年中，上述資金對我國城市水業的發展起到了核心推動的作用，為我國城市供水和污水處理基礎設施的建設發展做出了巨大貢獻。
　　 隨著市政公用事業市場化改革的深入推進和投資體制改革的深入，以及國家金融政策的調整，財政性手段的國債將逐步淡出市政基礎設施領域。但是，我國的城市水業基礎設施，尤其污水處理行業尚處于建設發展期，資金需求很大，正在制定中的《"十一五"全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃》指出，我國"十一五"期間的污水設施建設資金需求將達到3000億元以上。因此，如何在投資主體多元化的新格局下發揮政策性資金的主導作用，對于城市水業的建設與發展有著重要的影響。

二、政策性資金是我國水業健康發展強有力的推動者
　　 八十年代以來，政策性資金在供水領域對地方政府資金起到了有力補充的作用，而在污水領域則作為主要資金來源，帶動了地方政府的投資。
　　 國債有效地帶動了供水、污水等項目的集中建設，特別是從1998年到2002年實施積極財政政策期間，國家累計安排國債資金983億元，用于28個省(區、市)的污水等項目建設。國開行截止2004年末總貸款為14095億元，其中水利、環境和公共設施管理貸款為3100.9億元，占貸款總額的22%，可以說，這兩大資金對于城市水業建設具有較大的貢獻度。
　　 根據對世行、亞行和日本協力銀行的對華水業投資項目統計得出，從八十年代到目前為止的總貸款額約63.9億美元，其中世行為27.7億美元、亞行為15億美元、日本協力銀行為21.2億美元。其中對于污水處理設施建設的總貸款達到39.3億美元，占同期城建基礎設施水環境保護投資總額的16%。
　　 回顧我國城市水業基礎設施的建設發展歷程，可以看到國際金融機構貸款不僅給我國的水業建設帶來了資金，同時還通過技術援助帶來了附加值服務，主要體現在引進新理念、實施機制與技術支持等方面。包括促進價格改革和政府管理體制改革、科學吸引社會資金的參與、規范工程招投標項目管理、引進先進的工藝技術與設備、引進運營管理經驗以及加強政府管理能力建設和配套政策制定與實施。

三、政策性資金需要應對水業建設與運營管理體制的變化
　　 隨著城市水業市場化改革的推進，投資主體多元化的格局在我國城市水業已經形成。傳統的事業單位和國有企業正在逐漸退出投資舞臺，取而代之的是改制后的國有企業、國有控股企業、合資企業、民營企業和外資企業等多種形式的新投資主體。
　　 "十一五"期間，國債逐漸淡出城市基礎設施建設的趨勢已成必然，地方政府將更多地依賴社會資本的投入來支撐城市水業建設的發展。但是，目前國內資本市場尚未形成有效的服務于新投資主體的融資渠道，與商業資本市場還沒有完全對接。國內商業銀行由于缺乏項目融資相關業務的經驗，對項目融資方式支撐不足，與水業市場化項目尚未形成良好的銜接；而股市與債券市場、資產證券化、信托、產業基金等融資工具尚未形成有效支持水業發展的資金平臺。同時，城市水業仍然處在建設發展期，價格體系難以在短時間內支撐全成本的核算體系。因此政策性資金仍然需要擔負重要的投資職能。
　　 面對市場化改革的背景，政策性資金除了以提供符合水業領域發展的低成本、長期性的資金堅定地支持公益性強的水業設施建設項目以外，還能夠充分利用自身特征，發揮以下作用以支持水業市場化的改革：（1）貫徹政府政策，積極推動我國水業的價格改革和體制改革。帶動資本市場，協助完成從計劃經濟向市場經濟的過度；（2）帶動商業資本、降低項目風險支持水業市場化項目的發展；（3）培養中國水務市場各種性質的投資主體。
　　 事實上，在市場化改革中，政策性資金對水務資本市場仍然有著較好的投資帶動作用，特別是國開行與國際金融機構的作用。世行、亞行和國開行在"十一五"期間都一致將投資重點轉向供排水基礎設施的建設。另外，為了實現千年發展計劃，即消減全球不能享用基礎衛生設施人口的一半，法國（法國開發銀行）、德國（德國復興信貸銀行）、英國（英國國際發展署）、加拿大（加拿大國際發展署）以及荷蘭、意大利等國也將增大對發展中國家供排水設施建設的支持力度，中國將成為其主要投資對象之一。日本由于對華ODA政策的轉軌，2008年以后將停止日元貸款，但是到2008年為止，日元貸款的援助領域仍以供排水設施的建設為主。
　　 但是，投資主體的多元化，使政策性資金在實際操作中遇上了各種難題，困擾著政策性資金的利用。這些政策性資金的新問題包括：能否直接貸給市場化項目投資主體；是否允許地方政府把在建或已建項目的經營權轉讓，把由政策性資金投資所形成的資產變現；是否能夠補充水務投資企業的資本金、水務企業或項目公司的資本金；是否能作為收購水務企業股權時的資金等等。如何解決這些實際問題成為利用好政策性資金的關鍵。

四、開放式金融協議可成為使用政策性資金的有效形式
　　 "十一五"期間，我國城市供水領域的投資重點是更新改造，包括供水管網改造、城鄉統籌區域供水、擴大服務面積、水源預處理工程和提高供水水質技改。污水領域的投資重點是新設施的建設，包括污水管網配套建設、大批中小規模的污水處理廠建設、污水回用和再生水利用、污泥處理設施建設和技改增加或強化脫氮和除磷功能，其中管網建設資金需求將達到污水處理領域的三分之二。可以說，"十一五"期間的城市水業建設將具有更強的公益性，如果不能有效協調政策性資金與商業金融的關系，積極發揮政策性資金在公益性領域的重要作用，將有可能嚴重阻礙我國城市水基礎設施的發展。
　　 無論是供水管網的改造，或是污水管網的建設，都是當前我國水業發展的關鍵環節，但是也是對社會投資者缺乏吸引力的環節，難以推行完全市場支付原則。因此，政策性資金有必要轉向這些我國水業最為薄弱且公益性強的環節。另一方面，政策性資金在重點支持上述領域之時，還應當協調與商業金融的關系，避免與商業金融搶市場。建議社會企業進行污水處理廠的項目融資，政策性資金主要用做管網、污泥處置設施的建設。
　　 通過開放式金融協議扶植投資人的市場化運作項目是投資公益性項目的可取方式。可以借鑒世行對教育項目的一攬子貸款，德國KFW銀行對環保項目的打包貸款等較為成功的開放式金融協議。目前，國開行與建設部、國家環保總局簽訂的開發性金融合作協議將為城市水業領域贏得"一塊蛋糕"。
　　 針對我國"十一五"期間的城市水基礎設施的建設特點和重點投資領域，可以利用開放式金融協議的方式對下述領域的項目提供重點資金支持：（1）管網和污泥處理處理處置設施的建設項目；（2）重點自來水廠和污水處理廠的工藝改造項目；（3）中西部地區的項目；（4）重點流域污染治理項目；（5）城鎮和農村中小規模污水處理廠的捆綁建設項目。

五、政策性資金支持市場化項目的操作模式
　　 在利用政策性資金支持城市水業市場化改革時，需要結合我國城市水業中的主要改革模式。目前，我國供水行業項目以企業內部股份制改制、股權轉讓和合資方式為主，污水處理行業以BOT、TOT項目融資模式為主。不同的模式對盈利不同形式的資金需求。
目前，只有國開行能夠直接貸款給市場化項目投資主體，可為企業直接提供項目公司資本金，也可同時為項目公司提供貸款。安徽國禎環保的兩個污水處理廠BOT項目就是民營企業使用國開行政策性資金的案例。
　　 其他政策性資金對使用主體都有不同程度的限制，但是仍有一些項目實現了政策性資金對市場化項目的支持。上海竹園污水處理二廠BOT項目案例就成功地利用了世行貸款。上海市財政局把世行給上海市污水整治項目的資金轉貸給上海市排水公司，以這部分資金和通過上海城建集團項目融資獲得的商業貸款資金進行來投資組合。上海市排水公司持有世行資金所形成資產的所有權并負責還貸。在這種情況下，世行貸款的介入無疑提高了項目信用，增強了商業銀行對項目融資的支持，同時降低了融資成本。
　　 一般，世行和亞行針對公共部門的貸款都不能直接貸款給項目公司，但是通過當地的國有公司把政策性貸款形成的資產通過貸款方認可的方式轉給項目公司卻已有先例，除上海竹園項目外，還有北京排水集團盧溝橋污水處理廠項目等。這類項目涉及到需與貸款方溝通處置其資產的問題以及還貸主體和方式等問題，具體項目要根據具體情況進行項目方案設計，操作原則是項目邊界設定要清晰，要符合貸款方的要求。
　　 在TOT等產權轉讓項目類型中，同樣需要國際金融機構貸款對在建或已建成項目進行有效支持。需要建立一種模式，使地方政府可以靠自身的資信向政策性銀行貸款，同時吸引社會資本投入，最終靠政策性銀行和商業銀行貸款的組合進行建設。地方政府已經嘗試的做法是，利用資產經營權轉讓而獲得的資金置換出政策性銀行投資水廠的資金，用于管網建設。但是，這一做法由于國際政策性銀行資金所投非所用、還貸主體不明確等都違反國際政策性銀行的項目操作原則。國開行處理這類項目較為靈活，強調資產轉讓透明、對于置換出來的資金使用用途需要重新立項。但是對于國際金融機構來說，暗箱操作的行為所造成的后果是嚴重的，會上升為欺詐行為將有損國家聲譽，所以明確聲明資金使用用途，公開透明是進行置換的前提條件，具體操作要與貸款方協商。
　　 利用國債建成后的重慶三峽庫區污水處理設施進行委托運營管理，屬于另一類政策性資金與市場化項目相銜接的案例類型。國債投資數十億元所形成的資產歸重慶水務集團的全資子公司三峽水務公司管理。通過競爭機制轉讓運營管理權，引進專業的社會企業來運營管理設施，這種做法在運營管理環節引進了市場機制，提高了運營效率與效果也是一個可取的做法。
　　 水務企業的股權收購和合資是推動水業改革的主要模式之一，政策性資金同樣可以發揮積極作用。國開行支持國有企業或國有控股企業的并購；IFC和亞行私人部門可以為水務企業或項目公司提供資本金以參股的形式補充水務投資企業的資本金。2005年 11月IFC和亞行分別發行的11.3億元和10億元人民幣債券（熊貓債券）就是主要向我國企業（包括民營企業）提供用于公用事業建設的資金。但是世行和亞行公共部門的軟貸款不能用于此項目類型。
　　 上述新課題和挑戰，需要中央政府和提供政策性資金的機構共同探討與研究，制定和完善相應的新政策與新機制。

六、政策性資金應提供更為有效的附加值服務以提高投資效率
　　 國家審計署公布的審計結果表明，城市基礎設施國債建設項目存在較為嚴重的浪費和低效問題。國際金融機構由于缺乏對中國具體情況的了解等原因，也不同程度地存在投資效率不高、效果不好問題。提高投資效率是各政策性資金運作機構的共同改進目標。
在水業建設初期，國際政策性資金帶來了新的建設管理機制，促進了水業改革的深入。但是中國在推進水業市場化改革的過程中遇到越來越深入的政策難題，需要國際金融機構以其豐富的國際經驗提供更高的附加值服務。
　　 政策性資金可以引導性開展幾項工作：一是開展深入的政策研究，協助中國政府分析市場與需求，利用財務、金融杠桿和水價調節政府、企業和公眾的平衡點。二是研究并建立新機制以提高項目整體實施效果。現有的國際招投標是針對設備的采購式招標，而水業設施實質是一種服務業，應發展和探討功能式招標機制，注重項目整體的建設與運營管理水平與成本控制；另外可以引進項目群管理、完善落實代建制等新機制。三是協助中國政府完善相關政策法規、規范運作項目，減少項目風險的發生。四是開展市場化改革能力建設，面向地方政府進行培訓，加深對改革相關政策、項目運用程序和特許協議的把握能力，加強市場監管的實施。
　　 在項目實施階段要注意幾點，
第一，制定明確的項目目標，著眼于包括環境、社會和經濟方面的項目實施效果，利用金融機構的審查和提供信息功能，提高項目可行性，提高政策實施效果；
第二，派專家對項目實施監督管理、從項目實施過程中得到反饋意見、發現問題進一步完善政策。需要強調的是，低融資成本的受益者應是消費者或低收入層，而不應該是企業。
第三，在操作過程中，還要注意加快辦理手續的速度、簡化操作程序，減少管理成本。

七、國開行可以發揮政策性資金與市場化機制相銜接的主導作用
　　 在國債逐步淡出的背景下，作為國家政策性銀行的國家開發行加大了對環境基礎設施和市政設施的投入。建設部與國開行簽訂了支持包括城市水業在內建設開發性金融合作協議，提供約500億元的政策性貸款支持"十一五"期間城市市政公用事業建設。國開行與國家環境保護總局簽訂了為國家環境保護"十一五"規劃項目提供500億元政策性貸款的協議。國開行對于北京首創股份等水業企業的資金支持說明了其對民族水務企業崛起的扶持。
　　 國開行雖然在歷史和經驗上都不及世行、亞行，但是它更了解中國的國情與政策，通過各地分行與地方政府有直接溝通交流的平臺。這無疑是支持屬地服務型城市水業的最佳資金提供者之一。國開行的舉措無疑會帶動世行和亞行在城市水業領域的進一步投資。
　　 國開行作為開發性金融，具有銜接政府與市場的作用，應在創新機制上發揮作用。可以在國內開展示范項目，為其他相關金融機構樹立樣板。同時通過與國際金融機構的聯合融資，分散投資風險，為我國水業發展提供一個面向國際的融資平臺。為了提高項目實施效果，國開行應該向國際金融組織學習先進的項目管理與附加值技術服務等相關經驗。