1989年“水法”（Water Act）規(guī)定，英格蘭飲用水總督察（The Chief Inspector of Drinking Water for England）負責(zé)監(jiān)管水務(wù)公司供水質(zhì)量，并對地方當(dāng)局進行檢查以確保其履行對私營供水管理的職責(zé)。飲用水督察署（Drinking Water Inspectorate，DWI）有各種權(quán)力（包括入境權(quán)）調(diào)查并獲取信息，可以通知或指示、提起法律訴訟形式，強制行使其權(quán)利。

在英格蘭，適用于公共供水的法規(guī)是2000年的“供水（水質(zhì)）條例”（Water Supply <Water Quality> Regulation），適用于私營供水的同等效力法規(guī)是2009年的“私營供水條例”（Private Water Supply Regulation），基本來自《歐盟飲用水水質(zhì)指令》（European Drinking Water Directive）（98/83 /EC）。水務(wù)公司和地方當(dāng)局按規(guī)定采集樣品并分析，飲用水督查員獨立核實其結(jié)果，評估水務(wù)公司和地方當(dāng)局在應(yīng)對事故、運行事件或用戶投訴方面，采取的措施是否恰當(dāng)，是否可有效預(yù)防其再次發(fā)生。若需改善供水現(xiàn)狀，則以法律通知的形式，供水務(wù)公司或私營供水的相關(guān)人員確認并實施。

供水法規(guī)的背景

水行業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展和經(jīng)驗的長期積累下逐步得到了完善。第一次世界大戰(zhàn)后，工業(yè)需求和人口增長促進了供水企業(yè)的發(fā)展。然而，沒有區(qū)域或集中的規(guī)劃和管理，全國各地自來水供應(yīng)途徑和服務(wù)水平差別較大。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，為了實現(xiàn)經(jīng)濟的復(fù)蘇與發(fā)展，議會于1945年通過了第一部“水法”。這部“水法”是現(xiàn)今供水管理框架的基礎(chǔ)，當(dāng)時旨在普及覆蓋70%人口的自來水供應(yīng)。

在1959年的干旱和1963年的洪水之后，政府引入了一種基于取水許可證的、需要多方協(xié)調(diào)合作的管理和保護水資源的辦法，即1963年的“水資源法”（Water Resources Act）。然而，直至20世紀(jì)60年代后期，計劃與需求預(yù)測的問題仍待解決，需要進一步改革。因此，在董事會層面，地方當(dāng)局代表基于集水區(qū)，創(chuàng)建了10個區(qū)域水務(wù)局（威爾士1個），即1973年的“水法”。這些區(qū)域水務(wù)局負責(zé)水資源管理、原水供應(yīng)以及污水的收集和處理。服務(wù)產(chǎn)生的費用由水費承擔(dān)，水費則是基于中央政府對基礎(chǔ)設(shè)施長期發(fā)展的績效、規(guī)劃以及融資的全面控制。

20世紀(jì)80年代，區(qū)域水務(wù)局顯然無法滿足輿論以及歐盟新立法中的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。1983年的“水法”部分解決了這一不足，該法案將一些控制權(quán)從政府轉(zhuǎn)移到了金融市場上。然而，這遠不足以確保將歐盟的環(huán)境和飲用水標(biāo)準(zhǔn)納入法律，且未必有充分的投資計劃來實現(xiàn)這些標(biāo)準(zhǔn)。因此，1989的“水法”將區(qū)域水務(wù)局私有化，創(chuàng)建了由私營自來水公司、標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)和獨立監(jiān)管機構(gòu)組成的當(dāng)今水務(wù)行業(yè)的綜合框架。

2

供水私有化進程

2.1

1989的“水法”實施后，在接下來的25年里，通過經(jīng)濟監(jiān)管機構(gòu)（英格蘭水務(wù)監(jiān)管局，Ofwat）的監(jiān)督，以及競爭管理機構(gòu)允許的合并和收購，在資本融資成本和用戶服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的市場作用下，水務(wù)公司的數(shù)量和規(guī)模發(fā)生了變化。此外，2003年的“水法”允許國外用戶參與競爭。從廣義上來講，由小型水務(wù)公司投資者進行的收購與合并促成了這些變化，同時，也為供水服務(wù)吸引了各個領(lǐng)域的投資者，許多國外的養(yǎng)老基金和資產(chǎn)管理公司擁有水務(wù)公司的控股權(quán)或持有其股份。

Affinity Water就是在這樣的背景下誕生的，他來自三個小型水務(wù)公司Colne Valley、Rickmansworth和Lee Valley。這3家公司在1994年合并成為Three Valleys Water plc，后者于2000年又與North Surrey Water（1973年由四家較小的公司合并）合并。法國已經(jīng)成立了名為Three Valleys Water的同名水務(wù)公司，因此，英格蘭這家Three Valleys Water于2009年更名為威立雅水務(wù)。2012年，該公司被一財團收購，Affinity Water應(yīng)運而生。威立雅水務(wù)還擁有其他公司（如Tendring Hundred Water），因此，此次收購也將他們納入Affinity Water的運營。

跨境供水指的是將一個國家的水資源提供給另一個國家的用戶。無論是過去還是現(xiàn)在，都有許多公司運營供水設(shè)施的同時提供跨境供水服務(wù)。1990年，只有雷克瑟姆和東登比郡水務(wù)公司（the Wrexham and East Denbighshire Water Company）只經(jīng)營威爾士區(qū)域的供水服務(wù)，切斯特水務(wù)公司（Chester Waterworks Company）、塞文特倫特水務(wù)公司（Severn Trent Water）和德西姆魯威爾士水務(wù)公司（D?r Cymru Welsh Water）這3家在英格蘭和威爾士均有業(yè)務(wù)。2014年，雷克瑟姆和東登比郡水務(wù)公司以及切斯特水務(wù)公司已合并為一家公司（Dee Valley Water），該公司與塞文特倫特水務(wù)公司和德西姆魯威爾士水務(wù)公司一樣，為英格蘭和威爾士的用戶提供供水服務(wù)。

2.2

除由水務(wù)公司提供供水服務(wù)外，業(yè)主和用戶也可以提供私營的供水服務(wù)，即私營供水。在督察署監(jiān)督下，地方政府規(guī)范了私營供水的規(guī)模與數(shù)量。總體而言，英格蘭約1%的常住人口無法獲得公共供水。相對而言，一些社區(qū)對私營供水的依賴程度相當(dāng)大。如，在18個不同區(qū)域，私營供水為超過10%的常住人口（圖1）提供服務(wù)；此外，參觀游客（140萬）在某年某個時間也是使用私營供應(yīng)。

私營供水的來源多種多樣，相當(dāng)多的住戶和企業(yè)日常的飲用、烹飪、淋浴等用水采用私營供水。2014年，英格蘭共有37 717個私營供水，其中的5 840個為至少50人（使用量超過10m³/d）、商業(yè)活動或公共活動提供供水服務(wù)；但是，大多數(shù)的私營供水服務(wù)還是僅供單個家庭使用（25 231個），或是住在同一處的幾個規(guī)模不大的家庭使用（6 474個）。

圖1 私營供水服務(wù)超過5%或超過10%常住人口的區(qū)域圖

3

風(fēng)險評估證實，保護飲用水水源免受污染勢在必行，水源水質(zhì)安全則是重中之重。雖然針對各個區(qū)域其保護和治理的手段各不相同，但公共供水和私營供水均來自同一類型水源，承擔(dān)相似的水質(zhì)安全風(fēng)險，均需通過消毒以去除有害的微生物。物理消毒采用紫外（UV）、膜或其他類型的過濾器；化學(xué)消毒則是利用氧化物（如臭氧、氯），消毒過程均需嚴(yán)格控制和監(jiān)測。1989年“水法”實施后，2014年的供水布局如圖2所示。

圖2 英格蘭供水布局概況

2014年，英格蘭和威爾士的27家水務(wù)公司共經(jīng)營1 249個水廠、4 430個水庫以及超過347 500 km的主管道，每天為5 700萬用戶提供超過144.92億L的水。而在1990年，則是由更多的公司（39家）、通過更多的設(shè)施（1 817個工程和4 924個水庫）、更小的供水管道（307 000 km）提供（平均每家公司）更少的水（每天165億L）。對比情況如表1所示。

表1  1990年~2014年供水行業(yè)的比較

4

公共供水水質(zhì)狀況

2014年，以標(biāo)準(zhǔn)中限值為依據(jù)，英格蘭的水務(wù)公司對用戶龍頭水、出廠水、蓄水池（塔）水共進行了3 853 350次檢測。結(jié)果顯示，只有小部分（0.04%）未達到標(biāo)準(zhǔn)，這與25年前首次引入監(jiān)管制度時相比有了相當(dāng)大的改善，如圖3所示。

圖3  1991年~2014年檢測的不合格率

1990年，英格蘭和威爾士的供水企業(yè)收集了2 536個區(qū)域、1 814個水廠、4 924個水庫的水質(zhì)樣品，進行了共計3 296 400次的測試。99%的檢測結(jié)果（32 427次）至少有一項未能滿足標(biāo)準(zhǔn)中的限值。考慮到執(zhí)行總督察第一次報告的必要性，對1990年的這些數(shù)據(jù)進行分析，確定了以下一些需要解決的關(guān)鍵問題。

4.1

1990年，在約68 000次的檢測中，3.1%（2 121）的檢測結(jié)果未能滿足當(dāng)時的標(biāo)準(zhǔn)限值（50 μg/L）。2 536個區(qū)域的水質(zhì)樣品中，有1 943個區(qū)域符合標(biāo)準(zhǔn)要求，剩余593個區(qū)域的水質(zhì)樣品不合格的主要原因是，在20世紀(jì)70年代鉛被禁止之前，房屋與水務(wù)公司的主要供水管道或房屋內(nèi)連接管道均優(yōu)先使用鉛管。新法規(guī)要求水務(wù)公司確認各區(qū)域是否存在鉛超標(biāo)的風(fēng)險，并引入水處理措施。此次調(diào)查與風(fēng)險評估，具有一定的法律約束力，共有35家水務(wù)公司參與。第一份年度報告顯示，562個區(qū)域存在風(fēng)險，713個區(qū)域不存在風(fēng)險。

至此，鉛的標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格，2014年標(biāo)準(zhǔn)限值已提高至10 μg/L。調(diào)查顯示，10 μg/L標(biāo)準(zhǔn)限值背景下，只有84份不合格樣品，其中，用戶房屋和管道老舊原因?qū)е碌牟缓细駱悠肪陀?0個。25年來對風(fēng)險評估的投資、房屋及供水管道中鉛管的移除、水處理措施的引入，大大減少了不合格樣品的數(shù)量。

4.2

當(dāng)鐵和錳沉積物在供水管網(wǎng)中積聚時，流量或壓力一旦發(fā)生變化，消費者的投訴就會增加。1990年，73 635次檢測中，有2 226次（3%）未能滿足鐵的標(biāo)準(zhǔn)限值（200 μg/L）。在2 536個區(qū)域中，751個（29.6%）供水區(qū)鐵不合格，評估發(fā)現(xiàn)，2 358個區(qū)域中有65 958 km的舊無襯里鑄鐵主管需要進行清潔、襯里或更換。此外， 245個（9.7%）供水區(qū)的61 226次檢測中，有708次（1.2%）未能滿足錳的標(biāo)準(zhǔn)限值（50 μg/ L）。

在第一個資產(chǎn)管理計劃（asset management plan，AMP）期間（1990年~1995年），水務(wù)公司需要翻修1 146個區(qū)域中風(fēng)險最高的主干線14 100 km。作為供水系統(tǒng)的長期戰(zhàn)略工作，此次翻修將再持續(xù)10~20年，同時，為了去除原水中天然存在的鐵和錳，還需要投資相關(guān)的水處理工藝。在監(jiān)察局對合格數(shù)據(jù)以及有色事件（水充分變色，以致用戶拒絕消費，并提起訴訟）不斷評估的推動下，90個錳和鐵的獨立解決方案可供實施，鐵和錳的不合格率大幅度降低。自2010年完成戰(zhàn)略投資計劃以來，鐵不合格事故每年平均發(fā)生122次，錳則是25次。2014年，只有120次鐵不合格和27次錳不合格事故，沖洗引起的短期、局部管網(wǎng)事件就有59次。數(shù)據(jù)顯示，2006年~2014年，用戶“臟龍頭水”的投訴數(shù)量從87 517降至47 986，如圖3所示。

圖4 2006年~2014年用戶對水務(wù)公司投訴臟龍頭水的次數(shù)變化

4.3

1990年，8家水務(wù)公司報道稱，在約41 000次的檢測中，有995次（2.5%）未滿足標(biāo)準(zhǔn)中pH的限值。在大多數(shù)情況下，不合格的原因主要是主管道水泥砂漿襯里中的石灰浸出；這些年，供水管網(wǎng)獲得長期的戰(zhàn)略投資，管網(wǎng)得到逐步改善，這個問題也已基本消除。從2004年開始，pH超標(biāo)的投訴數(shù)量平均每年僅有9次。此外，由于改善了水處理工藝，與威爾士和英格蘭西北部高地地表水源性質(zhì)相關(guān)的酸性水（pH <6.5）引起的pH不合格事故大大減少；2014年，只有6次類似pH不合格事故，僅發(fā)生在北部地區(qū)。

4.4

1990年，受硝酸鹽影響的水源數(shù)量為192處，出廠水有94次（5%）檢測結(jié)果高于50 mg/L的標(biāo)準(zhǔn)限值。受檢的水廠為209個區(qū)域生活或工作的530萬人口供水。硝酸鹽問題主要與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)，20世紀(jì)80年代開始，英格蘭就飽受硝酸鹽問題的困擾（如1989年~1990年，又有38家水廠受到影響）。不過，這些水廠已采取改變或混合水源這些早期措施，除了3家水廠，所有水廠的出廠水均滿足標(biāo)準(zhǔn)中的硝酸鹽限值。盡管環(huán)境立法推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的轉(zhuǎn)變，但扭轉(zhuǎn)硝酸鹽對地下水的負面影響是一個緩慢且長期的過程。過去25年，硝酸鹽對飲用水水源的影響仍在繼續(xù)，近期仍需要在這29個水廠以混合水源或某種水處理工藝應(yīng)對硝酸鹽超標(biāo)問題。

4.5

水處理過程中，氯消毒工藝未嚴(yán)加控制，有可能會產(chǎn)生消毒副產(chǎn)物三鹵甲烷（trihalomethanes，THMs）。1990年，在總計18 000次的檢測中，有987次（5.3%）未滿足標(biāo)準(zhǔn)中總?cè)u甲烷的限值（100 μg/L），有83個供水區(qū)3個月的平均值大于100 μg/L。監(jiān)察局在執(zhí)法中，要求24家水務(wù)公司加強水處理和水質(zhì)控制的投資。自完成這些工作以來，THMs不合格問題基本得以解決（自2010年，每年平均僅有4次不合格事件）；2014年，THM樣品全部滿足標(biāo)準(zhǔn)限值的要求。

4.6

2014年，英格蘭與水質(zhì)相關(guān)的投訴事件共87 920次，投訴率為1.6‰。與過去10年相比，投訴率下降了38%。1990年~2014年，DWI在應(yīng)對資本投資、部分水質(zhì)指標(biāo)超標(biāo)、用戶投訴事件等方面積累了豐富的經(jīng)驗，在不斷的發(fā)展和完善中，保障了水源的水質(zhì)安全。

5

私營供水水質(zhì)狀況

2014年，英格蘭對向公眾提供供水服務(wù)的69%的私營水源進行了風(fēng)險評估，143個地方當(dāng)局報告稱他們對其所在地區(qū)的所有私營供水水源進行了風(fēng)險評估。采集這些水源的水質(zhì)樣品共進行8 054次檢測，結(jié)果顯示，7.8%的樣品不能滿足大腸桿菌（E.coli）的基本安全標(biāo)準(zhǔn)。小規(guī)模的家庭供水水源取樣少，E.coli的不合格率高達23%。圖5為私營供水水質(zhì)的不合格率，各個水質(zhì)指標(biāo)的不合格率均大于1%。

圖5 私營供水各項水質(zhì)指標(biāo)的不合格率

私營供水中E.coli的檢出表明，來自鳥類、動物或人類的糞便正在通過供水系統(tǒng)威脅著人類的健康。建議私營供水的所有者和使用者在水煮沸后使用，直至私營水源水質(zhì)安全得到保障。風(fēng)險評估確定了合適的處置方法，但由于操作和維護不恰當(dāng)，補救措施并不能立竿見影。然而，多數(shù)情況下，私營水源并沒有得到充分的保護，也沒有適當(dāng)?shù)奶幹梅椒ǎ瑯I(yè)主和用戶不了解風(fēng)險，他們也不知道應(yīng)該做些什么來保證供水的安全。在過去五年中，地方當(dāng)局已經(jīng)確認了1 454次不合格事件。因此，地方政府必須要求水源所有者對供水水質(zhì)狀況進行改善。

以上數(shù)據(jù)表明，小型私營水源正在受到污染。督查局預(yù)通過增加通監(jiān)管干預(yù)的力度，以減小此類公共健康風(fēng)險。

6

結(jié)語

（1）1989年“水法”修訂后，水務(wù)公司供水服務(wù)逐步由公有轉(zhuǎn)變?yōu)樗接小?014年，英格蘭各區(qū)私營供水為超過10%的人口提供供水服務(wù)。

（2）與1990年相比，2014年的公共供水布局有了一定的變化，水務(wù)公司通過簡化供水設(shè)施、鋪設(shè)供水管道等措施，提供更大規(guī)模的供水服務(wù)。

（3）與1990年相比，2014年的公共供水水質(zhì)有了明顯的改善。鉛、有色水、pH、硝酸鹽、THMs超標(biāo)問題基本得以解決，水源水質(zhì)得到進一步的改善。

（4）大部分私營供水水源面臨污染問題，E.coli超標(biāo)問題嚴(yán)重。督察局需加強對私營水源監(jiān)管干預(yù)的力度，減小E.coli暴露風(fēng)險，督促私營水源所有者改善供水水質(zhì)。