——《關于加強公共供水管網漏損控制的通知》解讀

導語

供水管網漏損是世界各國普遍面臨的難題。漏損不僅造成水資源浪費，也易引發地面沉陷等次生災害，嚴重威脅供水安全與公共安全。開展漏損控制是提高用水效率，保障供水安全的重要舉措。近五年來，住房和城鄉建設部先后發布了《城鎮供水管網漏損控制及評定標準》（以下簡稱《標準》）、《城鎮供水管網分區計量管理工作指南》（以下簡稱《指南》）等多項文件指導和推進漏損控制工作。為進一步加強公共供水管網漏損控制，提高水資源利用效率，近日，住房和城鄉建設部辦公廳、國家發展改革委辦公廳發布了《關于加強公共供水管網漏損控制的通知》（以下簡稱《通知》），筆者嘗試著對《通知》的內容進行解讀

#01《通知》彰顯了實施漏損控制是推進韌性城市建設、踐行“雙碳目標”的重要舉措

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出“加強城鎮老舊小區改造和社區建設、建設韌性城市”。供水管網是城市的重要生命線，是保障城市正常運行的重要基礎設施。近年來，由于管線老化等原因，爆管和漏損事故頻發，管網安全輸配和抵抗突發事故的能力降低。《通知》提出“實施供水管網改造工程”，將有力提高供水系統應對結構性和非結構性變化的影響，提高供水系統的彈性和安全性，是韌性城市建設的重要內容。同時，我國城鎮供水普遍采用集中供水模式，即由水廠直接向城鎮用戶供水，城鎮用水的供需矛盾主要由清水池和二次供水水箱緩沖。近年來，隨著二次供水改造的推進，有些地方取消了部分二次供水水箱，嚴重影響城鎮供水系統的抗沖擊負荷能力。日本的經驗顯示，通過在水廠和用戶間設置配水池(service reservoir)，可有效提升供水系統的韌性和安全保障能力。此外，過高的供水壓力導致電耗和漏水量同步增加，減少漏水量不僅可以降低水耗，也將降低電耗。因此，《通知》提出“統籌布局供水管網區域集中調蓄加壓設施”，不僅對漏損控制具有重要意義，對提升供水系統韌性、促進供水行業踐行“雙碳目標”也具有重要意義。

#02《通知》充分吸納了我國近些年在漏損控制領域的技術和管理經驗

我國各級政府和供水企業高度重視漏損控制工作，隨著《標準》《指南》的相繼推出，我國漏損控制工作進入了快車道，走出了一條符合我國國情的供水漏損控制之路，多個城市開展了卓有成效的漏損控制實踐。在整體控漏方面，紹興市通過開展管網普查、加強信息系統建設、推進分區計量管理體系建設和提升智能化管控水平等舉措，漏損率從2001年的20%降至目前的5%以下，達到國際先進水平；鄭州市持續推進對老舊管網更新改造、管網計量分區建設、供水管網智能化改造等舉措，近五年完成了112公里的老舊管網更新及改造，基本完成了7個一級計量分區、25個二級計量分區、1882個獨立計量區（DMA）的建設，通過安裝物聯網傳感設備對供水全流程進行了智能化建設。經過多措并舉，2021年底漏損率達到7.48%。在居住社區共有供水管網管理方面，常州通用自來水公司運行管理了587個二次供水系統，涉及525個小區。近年來，通過構建4個一級分區，18個二級分區以及300個DMA，逐步完善了分區計量管理體系，并結合壓力調控、智能探漏等措施，漏損率從2011年的23.63%降至9.23%，探索出了一套水司接管二次供水下的漏損管理道路。在合同節水方面，2016年，紹興水務與湖州水務開展合同節水合作，湖州水務負責硬件設施、軟件平臺建設，紹興水務提供檢漏測漏服務，雙方共享漏損控制收益。五年來，湖州市漏損率從20%降至5%以下，探索出了一條節水效益分享型的合同節水道路。在DMA管理方面，歐美國家的DMA管理主要通過分析最小夜間流量判斷新增漏失。近年來，借助物聯網水表的快速普及，我國有些城市在傳統DMA最小夜間流量分析基礎上，逐步建立起了小時級的DMA水平衡分析方法，將DMA管理的時間粒度從天推向小時，實現了漏損的更精細化管理。

《通知》充分吸納了這些成功經驗，提出“對超過使用年限、材質落后或受損失修的供水管網進行更新改造”、“推動供水管網分區計量工程、完善市政、綠化、消防、環衛等用水計量體系”、“開展供水管網智能化建設工程、精準識別管網漏損點位”、“推廣合同節水模式”等。

#03《通知》充分體現了因地制宜和盡力而為的推進漏損控制基本思路

因地制宜合理確定漏損控制目標是順利推進漏損控制工作的基礎。《通知》指出，到2025年，城市公共供水管網漏損率達到漏損控制及評定標準確定的一級評定標準的地區，進一步降低漏損率；未達到一級評定標準的地區，控制到一級評定標準以內；全國城市公共供水管網漏損率力爭控制在9%以內。《通知》設定的2025年全國和各地的漏損率目標，體現了因地制宜和盡力而為的基本思路。我國幅員遼闊，各地氣候、管網條件、供水管理水平等差異較大。在設定漏損率目標時，《通知》沒有對所有城市設定同一個目標，而是對不同城市設定了不同的目標。對于漏損控制水平較高的城市，鼓勵進一步降低漏損率；對于漏損控制水平較低的城市，鼓勵采取多種措施，達到一級評定標準，即漏損率10%以下。隨著管線服役時間增加，出現漏損的風險越來越高，同時隨著漏損控制工作的不斷推進，發現泄漏點的難度越來越大，可以說我國漏損控制工作逐步進入了深水區。綜合考慮這些因素并借鑒國外經驗，設定2025年達到9%的目標是科學合理的。

因地制宜合理確定漏損控制目標是順利推進漏損控制工作的基礎。《通知》指出，到2025年，城市公共供水管網漏損率達到漏損控制及評定標準確定的一級評定標準的地區，進一步降低漏損率；未達到一級評定標準的地區，控制到一級評定標準以內；全國城市公共供水管網漏損率力爭控制在9%以內。《通知》設定的2025年全國和各地的漏損率目標，體現了因地制宜和盡力而為的基本思路。我國幅員遼闊，各地氣候、管網條件、供水管理水平等差異較大。在設定漏損率目標時，《通知》沒有對所有城市設定同一個目標，而是對不同城市設定了不同的目標。對于漏損控制水平較高的城市，鼓勵進一步降低漏損率；對于漏損控制水平較低的城市，鼓勵采取多種措施，達到一級評定標準，即漏損率10%以下。隨著管線服役時間增加，出現漏損的風險越來越高，同時隨著漏損控制工作的不斷推進，發現泄漏點的難度越來越大，可以說我國漏損控制工作逐步進入了深水區。綜合考慮這些因素并借鑒國外經驗，設定2025年達到9%的目標是科學合理的。

#04《通知》明確了構建系統性管控體系是漏損控制取得成效的保障

漏損控制是一項系統工程，從國內外漏損控制的先進經驗來看，無一不是采用了多管齊下的系統控漏策略，單項控漏措施無法支撐可持續的漏損控制工作。因此，建立真實漏失與計量損失協同、區域控漏與精準定位結合、技術降漏與管理降漏統籌的系統性控漏體系是實現可持續控漏的必然選擇。《通知》部署了五項工作任務，分別是從技術控漏角度實施供水管網改造工程、推動供水管網分區計量工程、推進供水管網壓力調控工程、開展供水管網智能化建設工程，從管理控漏角度完善供水管網管理制度。這五項任務中，管網改造工程是基礎，分區計量和壓力調控是手段，智慧化建設是方向，管理制度是各項技術發揮實效的保障。紹興、鄭州等城市的控漏經驗顯示，在采取系統性管控措施的基礎上，可在不同漏損率階段側重采用不同措施。如，在20%以上的漏損率區間，管網改造、計量體系建設、計量器具更新的貢獻更為突出；在10%-20%的漏損率區間，分區計量、壓力調控的貢獻更為突出；在10%以下的低漏損率區間，智能化改造和精細管控的貢獻更為突出。因此《通知》指出，各地可根據當地管網漏損的實際情況，區分輕重緩急，科學規劃任務項目，合理安排建設時序。

漏損控制是一項系統工程，從國內外漏損控制的先進經驗來看，無一不是采用了多管齊下的系統控漏策略，單項控漏措施無法支撐可持續的漏損控制工作。因此，建立真實漏失與計量損失協同、區域控漏與精準定位結合、技術降漏與管理降漏統籌的系統性控漏體系是實現可持續控漏的必然選擇。《通知》部署了五項工作任務，分別是從技術控漏角度實施供水管網改造工程、推動供水管網分區計量工程、推進供水管網壓力調控工程、開展供水管網智能化建設工程，從管理控漏角度完善供水管網管理制度。這五項任務中，管網改造工程是基礎，分區計量和壓力調控是手段，智慧化建設是方向，管理制度是各項技術發揮實效的保障。紹興、鄭州等城市的控漏經驗顯示，在采取系統性管控措施的基礎上，可在不同漏損率階段側重采用不同措施。如，在20%以上的漏損率區間，管網改造、計量體系建設、計量器具更新的貢獻更為突出；在10%-20%的漏損率區間，分區計量、壓力調控的貢獻更為突出；在10%以下的低漏損率區間，智能化改造和精細管控的貢獻更為突出。因此《通知》指出，各地可根據當地管網漏損的實際情況，區分輕重緩急，科學規劃任務項目，合理安排建設時序。

#05《通知》強調了改革創新是構建漏損控制長效機制的重要推動力

長期以來，漏損控制工作的實施主體主要為供水企業，受激勵機制不明等因素所限，尚未形成漏損控制長效機制，是制約我國漏損控制水平持續提升的難題。為破解該難題，《通知》提出了多項改革創新舉措。如，在強化責任落實方面，《通知》要求“改革經營模式，實施水廠生產和管網營銷兩個環節的水量分開核算”。目前我國絕大多數供水企業沒有將水廠生產和管網營銷兩個環節的水量分開核算，該項政策的落地，將推動水廠生產和管網營銷“親兄弟明算賬”，強化漏損的精細化管理；在推進激勵機制建設方面，《通知》要求建立健全充分反映供水成本、激勵提升供水水質、促進節約用水的城鎮供水價格形成機制，結合  《城鎮供水價格管理辦法》《城鎮供水定價成本監審辦法》的推出，進一步明確了開展供水成本核定及供水企業成本監審時，管網漏損率原則上按照一級評定標準計算，管網漏損率大于一級評定標準的，超出部分不得計入成本，該項政策的落地將利用水價撬動開展漏損控制的積極性。同時，《通知》“鼓勵各地結合實際積極探索將居住社區共有供水管網設施依法委托供水企業實行專業化統一管理”，該項措施的推出，有望推動更多的供水企業接管二次供水，這對于推進專業化漏損控制和保障末梢水質安全都具有重大意義，也體現了我國政府“以人為本”的執政理念。

#06《通知》有望推動我國更多城市達到漏損控制國際先進水平

一般認為，日本（3%）和新加坡（5%）的漏損率代表了漏損控制的國際先進水平。近些年來，經過供水同仁的共同努力，通過借鑒消化再創新，我國逐步建立了適合我國管網特色的漏損管控技術與管理體系。紹興等地漏損率穩定保持在5%以下，達到了國際先進的水平。《通知》中各項政策的落地，特別是中央預算內投資支持開展公共供水管網漏損治理試點政策的落地，有望激發各類資本向漏損控制領域的流動，進一步促進漏損控制領域的科技創新和重大項目落地，同時政策的相關宣傳工作，也將進一步提高我國居民的節水意識和節水自覺。可以預見，通過試點工作，至2025年，我國將有更多城市達到國際領先的漏損控制水平，全國的漏損控制水平將實現整體提升，達到城市公共供水管網漏損率小于9%的目標。

總之，在全國奮力踐行生態文明理念、推進韌性城市建設的大背景下，《通知》的發布將進一步推動“城市更新行動”在供水領域的落地與實踐，進一步激發政府、企業和社會團體共同參與漏損控制工作的積極性和主動性，完善我國漏損控制技術體系和管理體系，推動建立漏損控制長效機制，促進供水領域實現降漏減碳協同。