一、立法背景

　　1. 地下水超采嚴重

　　根據全國地下水利用與保護規劃，全國21個省區存在超采問題。超采區總面積達28.7萬平方公里，年均超采量達158億立方米。地下水超采導致了地下水水位下降、含水層疏干、水源枯竭，引發地面沉降、河湖萎縮、海（咸）水入侵、生態退化等生態問題和環境地質問題。

　　2. 地下水污染問題突出

　　根據《全國地下水污染防治規劃（2011—2020年）》，我國地下水污染由點狀、條帶狀向面上擴散，由淺層向深層滲透，由城市向周邊蔓延。根據第三次全國水資源調查評價成果，以淺層地下水水質監測為主的8262個監測點中，Ⅰ~Ⅲ類占28%，Ⅳ類占30%，Ⅴ類占41%，超過60%的Ⅳ、Ⅴ類監測井是人為因素影響造成的。

　　3. 地下水管理法制基礎薄弱、管理體制不健全

　　我國缺乏從國家層面規范地下水管理和保護的專門性法規，地下水監管基礎較為薄弱，管理制度仍不健全，監測計量體系還需進一步完善。盡管有關法律法規對地下水管理做出規定和要求，但是整體上過于宏觀，針對性和可操作性不強，因此迫切需要制定專門針對地下水保護、治理和管理的法規，加強我國地下水管理的法制基礎。

　　二、立法思路與主要考慮

　　《條例》立足于地下水的特點和功能屬性，全面深入貫徹落實習近平生態文明思想、法治思想，落實新發展理念、踐行十六字治水思路，堅持問題導向和目標導向，針對我國地下水及其管理面臨的突出問題，以地下水的可持續利用為目標，建立健全科學合理的體制機制與制度體系，用法治力量守護好地下水。

　　1. 突出節約保護優先

　　加強涵養保護，充分利用自然條件補給地下水。實行剛性約束，制定區域地下水取水總量和水位控制指標，合理確定區域地下水取水工程布局，劃定禁限采區，嚴格取水許可。嚴格控制地下水開發強度，制定地下水年度取水計劃，科學制定水資源稅費征收標準，加強取水工程計量。節約、集約、高效利用地下水，升級節水技術，降低用水消耗，提高各行業用水效率。

　　2. 科學系統治理

　　充分體現科學系統治理地下水思維脈絡。對地下水定義和范疇進行科學界定，認清地下水的功能、特點及規律；科學合理地開展調查評價以及地下水開發利用相關規劃和論證；統籌各項治理保護措施，對地下水進行系統治理，實現地下水水量采補平衡、水位壓力平衡、污染負荷平衡。

　　3. 突出全過程全要素

　　從地下水循環全過程出發，對地下水水量、水位、水質全要素提出管控措施。針對地下水“補給—徑流—排泄”循環全過程、“孔隙水壓力—環境地質壓力生態環境支撐力”傳遞全過程、污染物“堆放—溶濾—遷移”污染全過程，提出地下水水量不能衰減、水位不能持續下降、水質不能惡化的管控目標。

　　4. 突出精準治理管控

　　《條例》針對地下水賦存特點，實施“分區、分層、分類”精細化管理。在平面空間上實施分區管理，劃分地下水涵養保護、開發利用和防治空間。在立體上實施分層管理，針對可更新和難以更新地下水分別進行管控，并對串層開采提出明確要求。根據地下水類型和取用情勢實施分類管理，對疏干排水、地熱水、巖溶泉域、沿海地區等不同類型地下水明確了具體管理規定和要求。

　　5. 突出目標責任主體

　　《條例》明確了地方政府和開發利用地下水行為主體的責任，以及違法行為的處罰措施及標準，細化厘清責任邊界，避免“公地悲劇”。

　　三、總體框架與法律制度

　　《條例》包括總則、調查與規劃、節約與保護、超采治理、污染防治、監督管理、法律責任、附則等8章64條，主要搭建了如下9大制度體系。

　　1. 調查評價制度

　　科學評價和準確把握地下水狀況，建立統一、全面、詳實可靠的國家地下水基礎數據臺賬，是開展地下水節約與保護、超采治理、污染防治、監督管理等活動的基礎。在總結已開展的三次全國水資源調查評價經驗的基礎上，《條例》設置了地下水調查評價制度。

　　《條例》明確了地下水調查評價的內容與組織分工，內容包括地下水資源調查評價、污染調查評價和水文地質勘查評價等內容；政府應當組織水行政、自然資源、生態環境等主管部門開展地下水狀況調查評價工作，水行政主管部門主要負責地下水資源調查評價，生態環境主管部門主要負責地下水污染調查評價，自然資源主管部門主要負責水文地質勘查評價與地下水資源調查。

　　2. 規劃配置制度

　　根據新形勢下水利規劃基本思路和要求，《條例》設置了地下水規劃配置制度，明確規劃編制、規劃銜接、總體配置以及地下水儲備與應急備用等內容。關于規劃編制，明確由水行政、自然資源、生態環境等主管部門根據地下水狀況調查評價成果，編制本級地下水保護利用和污染防治等規劃，作為節約、保護、利用、修復治理地下水的基本依據。關于規劃銜接，明確地下水規劃應當服從水資源綜合規劃和環境保護規劃；編制工業、農業、市政、能源、礦產資源開發等專項規劃，涉及地下水的內容，應當與地下水保護利用和污染防治等規劃相銜接。關于地下水配置，從三個層面進行了規定，在經濟社會、國土空間與重大項目配置層面，體現水資源的剛性約束作用，明確國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃、重大建設項目布局，應當與地下水資源條件和保護要求相適應；在開發利用配置層面，明確難以更新地下水、禁采區內地下水不得開采，限采區、海（咸）水入侵地區、泉域等控制開采；在常態供水與應急供水配置層面，除常態供水控制利用外，要求建設地下水儲備與應急備用飲用水水源。

　　3. 空間管控制度

　　考慮到地下水埋藏屬性與功能特點，從精細化管理角度，《條例》設置了地下水空間管控制度，劃分地下水涵養補給保護空間、治理修復空間、儲備備用空間，對地下水實施“分區、分層、分類”管控。將地下水涵養區、海（咸）水入侵地區、水資源緊缺或者生態脆弱地區、泉域等地區劃入涵養補給保護空間，要求加強地下水水源補給保護，對于已經出現問題的，應當采取綜合治理措施。將存在地下水超采和污染問題的區域劃入治理修復空間，要求根據治理需要劃定超采區和污染防治重點區，制定治理方案，明確治理目標、治理措施。將發生嚴重的地質災害或者生態損害的區域、超采區內公共供水管網覆蓋或者通過替代水源已解決供水需求的區域等劃入禁采區，將地下水開采量接近可開采量以及開采地下水可能引發地質災害或者生態損害的區域等劃入限采區，要求在禁采區內禁止取用地下水，在限采區內禁止新增取用地下水。另外劃定應急和儲備空間，國家建立地下水儲備制度，地方政府根據地下水條件和需要，建設地下水儲備和應急備用飲用水水源，制定相應預案。

　　4. 目標管控制度

　　確定地下水管控指標既是地下水監督管理的重要抓手，也是水資源剛性約束制度的重要內容。《條例》明確要求制定地下水開采總量、水位等目標，以及合理取水工程布局、年度用水計劃、取水許可管控要求，對地下水實行目標管控。國家實行地下水取水總量和水位控制制度，國家制定并下達各省（自治區、直轄市）地下水取水總量控制指標，各省級行政區根據國家下達的地下水取水總量控制指標制定市縣地下水取水總量和水位控制指標。地方人民政府應當根據地下水取水總量控制指標、地下水水位控制指標和國家相關技術標準，合理確定本行政區域內地下水取水工程布局，建立機井及取用水管理等臺賬。明確對地下水實施年度取用水計劃管理，要求地方水行政主管部門制定地下水年度取水計劃，對本行政區域內的年度取用地下水實行總量控制，地下水年度計劃用水總量，不得超過本區域的年度地下水總量控制指標。

　　5. 用途管制制度

　　為更好發揮地下水功能作用，《條例》建立地下水用途管控制度，明確不同行業、不同類型地下水用途管制要求和措施。

　　對于不同行業用水管控，分別提出了工業、農業、城市開發利用地下水的管控要求，工業應當使用先進節約用水技術、工藝和設備，以及循環用水、污水回用等措施，降低用水消耗；農業應當鼓勵發展節水農業，推廣節水灌溉等技術，提高農業用水效率；城市應當推廣節水型生活用水器具，鼓勵使用再生水，提高用水效率。

　　對于不同類型用途管控，規定深層承壓水原則上禁止開采，僅可用于應急供水取水，無替代水源地區的居民生活用水，以及為開展地下水監測、勘探、試驗少量取水；禁限采區內應禁止或限制開采，地下水僅可用于為保障施工、生產、公共安全而臨時應急取（排）水，以及開展地下水監測、勘探、試驗少量取水。另外，也明確了地熱能項目取水、疏干排水等具體管理規定。

　　6. 污染防治制度

　　針對我國地下水污染嚴峻形勢，《條例》建立了地下水污染防治制度，包括地下水污染防治區劃分，以及點源、面源和生產建設污染防治等內容。在地下水污染防治區劃分方面，明確國務院生態環境等主管部門指導全國地下水污染防治重點區劃定工作。各省區生態環境等主管部門負責具體劃定。在點源污染防治方面，規定禁止利用滲井、滲坑等逃避監管的方式排放水污染物；禁止利用巖層孔隙、裂隙、溶洞等貯存有毒有害物質；禁止利用無防滲漏措施的溝渠、坑塘等輸送或者貯存含有毒污染物廢水、含病原體的污水等。在面源污染防治方面，規定農業生產經營者等有關單位和個人應當科學、合理使用農藥、肥料等農業投入品；農田灌溉用水應當符合相關水質標準。在生產建設污染防治方面，規定環境影響評價應當包括地下水污染防治內容；化學品生產企業、礦山開采區、尾礦庫、垃圾填埋場等運營、管理單位，應當采取防滲漏等措施，并監測地下水水質；地下油罐應當防止滲漏并加強監測；存放可溶性劇毒廢渣的場所，應當采取防水、防滲漏、防流失的措施。

　　7. 治理修復制度

　　針對地下水超采問題，在總結近年來開展地下水超采治理實踐做法與經驗基礎上，《條例》建立了地下水治理修復制度。在超采區劃定方面，明確了國務院水行政主管部門應當會同國務院自然資源主管部門組織劃定全國地下水超采區，并依法公布。在超采治理方面，明確地方政府是責任主體，要求采取加大海綿城市建設力度、調整種植結構、推廣節水農業、加強工業節水、水源置換、實施河湖地下水回補等措施，實現地下水采補平衡，恢復地下水合理水位。在海（咸）水入侵治理方面，要求縣級以上地方人民政府水行政等主管部門加強監測和預防，采取綜合治理措施進行治理。在泉域治理修復方面，要求對已經干涸但具有重要歷史文化和生態價值的泉域，具備條件的應當采取措施予以恢復，縣級以上地方人民政府水行政主管部門組織編制重要泉域保護方案。

　　8. 監測計量制度

　　針對地下水監測體系不夠健全、取水計量率低等監管基礎薄弱突出問題，《條例》建立了地下水監測計量制度。在地下水監測方面，明確國務院水行政、自然資源、生態環境等主管部門建立統一的國家地下水監測站網和地下水監測信息共享機制，縣級以上地方人民政府加強地下水監測。在地下水計量方面，要求新建、改建、擴建地下水取水工程應當同時安裝計量設施，已有地下水取水工程未安裝的應當限期安裝，達到取水規模以上的應當安裝地下水取水在線計量設施，并將計量數據實時傳輸到水行政主管部門。在地下水取水工程監督管理方面，要求地方政府水行政主管部門應當對地下水取水工程登記造冊，報廢、未建成、已完成勘探任務的應當由工程所有權人或者管理單位實施封井或者回填。

　　9. 目標責任制度

　　針對地下水管理權責不明的問題，《條例》建立了地下水管理與保護目標責任制度，明確了地下水管理職責分工，建立目標責任制和考核評價制度，明確了政府部門及領導干部責任、行為主體責任，提出建立誠信檔案，并明確了違法行為的處罰措施及標準。在管理體制與職責分工方面，明確了中央與地方，以及各相關部門的管理職責分工，明確地方政府是地下水管理與保護責任主體。在考核評價方面，明確國務院對省、自治區、直轄市地下水管理和保護情況實行目標責任制和考核評價制度。另外明確了開發利用主體責任與義務，利用地下水的單位和個人應當加強地下水取水工程管理，節約、保護地下水，防止地下水污染。

　　四、結論

　　《條例》頒布實施是水法治建設的又一里程碑，更是地下水管理工作的一件大事。作為我國第一部地下水管理專門行政法規，《條例》貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，落實黨中央、國務院關于地下水工作的戰略部署，在總結近年來地下水管理工作的成果和進展的基礎上，堅持問題導向、突出保護優先，建立了一系列符合水資源管理工作實際、有效維護地下水系統健康的創新性制度，是保障水安全、推進生態文明建設的重大舉措。《條例》的出臺，將推動依法治水邁上新臺階，開創地下水管理保護新局面。

　　來源：中國水利2022（6）  作者：李原園  陳飛  羊艷  史文龍  于麗麗