計劃用水是落實最嚴格水資源管理制度的重要內容，自1989年《城市節約用水管理規定》實施以來，我國已開展計劃用水工作30余年。2014年11月水利部制定了《計劃用水管理辦法》，隨后各地因地制宜制定了100多部計劃用水相關的地方性法規規章，涵蓋31個省級行政區(港澳臺除外)。然而我國計劃用水管理體系仍不完善，特別是在供水企業計劃用水監管方面較為欠缺，一些地區供水企業供水管理與用水企業計劃用水管理相脫節。分析加強供水企業計劃用水監督管理的主要內容，對于完善我國計劃用水管理制度，強化水資源剛性約束，落實最嚴格水資源管理制度，具有重要意義。
1 各地對供水企業計劃用水的監管要求和存在的問題
目前，我國尚未出臺專門的水利供水企業計劃用水監管的政策法規，水利部計劃用水管理辦法中也缺乏針對供水企業計劃用水監管的內容，各地供水企業計劃用水的管理依據分布于節約用水、水資源管理、城市供用水條例等相關法律法規中，相關政策涉及計劃用水指標編制與下達、指標核準、累進加價、獎勵和處罰等環節，以及管網維護、漏損率控制等方面。
1.1 各地對供水企業計劃用水的監管要求
一是在計劃用水指標編制與下達環節，供水企業需根據管理部門審核通過的指標與用水戶簽訂供水協議，明確雙方權利義務，按計劃供水，嚴禁擅自停供、超供，如北京、廈門市、石家莊等地計劃、節約用水管理相關辦法中的規定。二是在計劃用水指標核準過程中，供水企業需要保證用水計量設備的質量，定期查表、統計，按要求將用水數據上報主管部門，有條件通過數字化平臺進行數據交互的，及時上傳水量數據，如唐山、太原等地供水管理相關辦法和昆明、淄博、寧波和深圳等地計劃、節約用水管理相關辦法中的規定。三是征收水費及超計劃用水累進加價水費方面，以供水企業直接收取為主，部分城市由主管部門收取或供水企業委托物業代收，超計劃用水水費主要用于供水管網維護與改善、鼓勵相關節水工作等，如大同市城市供水條例和廈門、徐州、上海、深圳等地計劃、節約用水管理相關辦法中的規定。四是部分城市節約用水管理中將供水企業所節約的用水量視同其售水量，按規定提取企業留利，保障了供水企業落實計劃用水監管政策的積極性，如湖南、遼寧、浙江等省城市節約用水管理相關辦法中的規定。五是部分城市節約用水管理中對于供水企業未按規定履行相關用水統計、資料報送、超計劃加價收費、維護供水用水設施等職責的，由水行政主管部門責令限期改正，逾期不改正的，限制其用水計劃指標，并處以罰款，如洛陽、海口、上海、蘇州、深圳等地節約用水管理相關辦法中的規定。六是供水企業需要做好供水設施設備管理工作，定期對供水管網進行維護，要有效控制漏失率符合國家標準或行業標準，超過標準部分的用水不得計入水價成本，如武漢、烏魯木齊、杭州、上海等地節約用水管理相關辦法中的規定。七是部分城市供用水管理中明確供水企業負責新建用水設施的驗收和統一管理維護、消防設施管理等工作，如大同、廣州、石家莊等供水用水管理相關條例中的規定。
1.2 存在的問題
一是對“雙重屬性”的認識不到位。供水企業在計劃用水監管過程中兼具兩個屬性。一方面供水企業自身日常經營所需的用水量、供水管網漏失水量不可忽視，應納入計劃用水監管范圍；另一方面，供水企業是連接計劃用水監管者與用水戶之間的中間環節，參與計劃用水落實的多個環節，水行政主管部門可利用其加強監管。然而，現行生效的《城市供水條例》對供水企業的監管僅局限于企業資質的監管，不涉及計劃用水方面的內容。
二是監管體制不完善。《水法》要求“供水企業和自建供水設施的單位應當加強供水設施的維護管理，減少水的漏失”。《城市節約用水管理規定》指出“城市供水企業、自建供水設施的單位應當加強供水設施的維修管理，減少水的漏損量”。但目前未出臺專門針對供水企業實行計劃用水的法律法規或管理制度，供水企業在計劃用水中的職責和作用沒有明確的規定，監管主要是針對用水戶，對供水企業計劃用水監管的部門也較為分散。
三是監管范圍不全面。根據《“十四五”節水型社會建設規劃》，2020年全國城市公共供水管網漏損率為10%左右，但東北地區部分城鎮供水管網漏損率仍高達20%以上。管網漏損率高除了管網本身漏損的原因外，城市綠化用水、消防部門用水、偷水和施工導致的管道漏水等也計入漏損。城市綠化和消防事業屬于公共服務行業，這部分用水不計入管網供水賬戶，實際用水量也通常未計量和核定，存在監管缺失的問題。
四是計量設施仍需進一步升級。雖然全國計量設施改造升級已取得一定的成績，但部分地區在工業、生活、農業等行業用水計量設施的安裝工作未全面普及。由于缺乏用水計量設施和在線監控系統等，對于用水戶的實際用水量并不掌握，造成計劃用水管理流于形式。另外，部分計量設施的安裝難以達到國家相關標準和要求，取水計量的準確性、可靠性受到影響。
2 典型城市供水企業計劃用水監管的主要經驗
考慮南北方城市區位，選取計劃用水監管推行較早、計劃用水覆蓋率較高的北京、上海、深圳3個城市，分析其計劃用水監管的具體做法、操作流程、實施效果等內容，總結主要經驗，一些城市的好的做法可以為其他地區借鑒。
2.1 嚴格按照指標向用水戶供水
在計劃用水指標的編制與下達、調整階段，供水企業需與用水戶簽訂供水合同，明確雙方權利義務，并及時更新供水協議、供水計劃。水行政主管部門核定或者備案用水計劃后，應及時通知單位用戶和供水企業，供水企業應嚴格按照指標向用水戶供水，嚴禁超指標供水。
2.2 完善用水信息統計制度
為保證計劃用水管理工作的落實，準確把握用水戶計劃用水指標完成情況，在制度方面，一些城市逐漸形成并完善了供水企業定期查表計量、抄表記錄、用水臺賬、統計報表、報表上報的制度，不斷完善用水戶資料信息，為更有效地開展計劃用水管理工作打下了良好的數據基礎。同時，部分地區的用水信息監測信息化水平也逐步得到提高，用水信息共享平臺正在逐漸形成。
2.3 強化供水設施的維修養護
通過城市供水管網改造、計量設備升級、節水設施驗收與使用等工程，使城市供水在基礎設施方面有了較大提升。同時，加強供水企業對供水設備設施、器具的管理、維修和保養，使基礎設施使用管理水平得到一定程度的提高。最終在控制管網漏損率、提高用水信息統計精度上取得了長遠進步。
2.4 嚴格水費征收管理
以計劃用水指標為依據，供水企業征收水費及超計劃用水累進加價水費，用經濟手段對用水戶用水行為進行管理，在一定程度上減少了用水戶的浪費行為，激發用水戶的節水積極性，提高了水資源利用效率。征收的水資源費用于環境補償、基礎設施建設、供用水相關技術研發等，進一步提升水資源綜合利用水平，實現良性循環發展。
2.5 參與節水宣傳教育
計劃用水相關法規政策賦予供水企業宣傳節水知識的權利與義務，有利于提高全社會的水憂患意識和節水意識。同時在政策執行過程中，開展用水定額管理、水量平衡測試等工作，企業落實節水工藝改造、節水器具推廣、用水定額等措施，各城市的節水能力不斷得到提高，萬元GDP用水量持續下降。
3 加強對我國供水企業計劃用水監管的主要內容
從我國計劃用水的發展現狀出發，結合供水企業計劃用水的關鍵環節，建議從以下幾方面加強我國供水企業計劃用水監管，推動提高用水效率和效益。
3.1 明確相關部門職責
各地人民政府要加強節約用水工作的領導，設置節約用水辦公室，明確供水企業自來水管網到達區域內計劃用水工作的管理，由相關水行政管理部門負責；供水企業、自建供水設施單位必須加強節約用水管理，指定專人具體負責計劃用水工作；水行政主管部門與供水企業加強協同合作，把供水、管水、節水工作有機地結合起來。
3.2 指標編制、調整和下達
節水行政主管部門應當將批準的年度用水計劃指標和調整后的用水計劃指標及時通知有關供水企業。對未取得用水計劃指標的非生活用水戶，供水企業不得供水。工程施工等臨時使用城市公共供水的，必須向相關水行政主管部門申報用水計劃，由城市供水企業計量收費。供水企業應當按照批準的用水計劃限制供水，并準確、及時上報用水戶信息。
3.3 開展用水統計與指標核準
供水企業需要細致完成裝表、查表、數據報送等工作。裝表方面，建議供水企業的水廠用水也應當裝表計量，并接受計劃用水考核。查表和數據報送方面，供水企業應當定期抄錄注冊水表，并計算用戶的實際用水量，并定期報送主管部門。此外，供水企業也應當按規定向主管部門提供本企業生產取水、用水、供水、漏損等相關資料。供水企業與用水單位報送數據誤差在10%以上的，由水行政主管部門復核，確定實際用水量。
3.4 超計劃用水累進加價收費
用水戶超計劃用水累進加價收費可由供水企業代收，加價水費應當注明計劃用水量、實際用水量、超計劃用水量、收費標準等基本情況。水行政主管部門應當書面通知其采取措施，降低超用水量。逾期未降低的，供水企業應對其采取限制供水措施。供水企業在此環節需要做好超計劃累進加價水費收繳，并根據主管部門要求進行停止或開始供水等工作。
3.5 日常管網維護
供水單位應當加強供水設施的日常巡查、維護管理，如實記錄巡查和維護管理情況，防止跑水、冒水、滴水、漏水，確保安全運行，提高供水管網監測和維護管理水平。設施未經驗收或驗收不合格的不得投入使用，供水部門不得為其供水。供水企業應當采用先進制水技術，提高制水率，加強生產工藝水的回收利用和供水管網的維護管理，減少制水水量損耗。城市供水行政主管部門負責檢查和監督城市供水設施的管理和維護情況。
3.6 獎勵辦法
如因用水單位開展節約用水減少了供水企業售水量，影響企業的留利，應將節水量視為售水量，按規定提取企業留利。應當建立節約用水獎勵制度，對供水企業供水損耗明顯低于國家標準的，以及在節約用水宣傳、管理等工作中表現突出的單位和個人，予以表彰或者獎勵。
3.7 處罰措施
原水供應單位、供水企業等單位對供用水設施管理維護不當而造成水資源嚴重浪費的，以及供水企業未按規定安裝用水計量器具的，應由主管部門責令改正，并處以一定數額罰款。供水企業未按規定報送資料、報表或者提供虛假用水、供水數據的，由主管部門責令限期改正，逾期不改正的，限制其用水計劃指標，并處一定數額罰款。城市供水企業或者受委托單位未按規定收取水費、超計劃用水加價收費或者實行用水包費制的，由主管部門責令其改正、限期退回，并處以一定數額罰款。
4 加強對供水企業計劃用水監管的政策建議
4.1 加強法規體系建設
建議適時推出專門針對供水企業計劃用水管理的政策法規，明確供水企業在執行計劃用水關鍵環節的具體職責，如指標編制與下達、用水統計與指標核準、超計劃加價收費、日常監管和考核等環節，加強相關部門在計劃用水工作中的統一協調。建議相關部門盡快修訂《計劃用水管理辦法》，將供水企業計劃用水納入政府監管范圍，并考慮制定供水監管辦法，詳細規定我國城市居民供水政府監管的目標、原則以及規制流程，使得各部門對城市居民供水行業進行規制時有法可依。
4.2 完善取用水監測計量體系
依托水資源監控能力建設，加快取用水在線監控系統建設，在工業、生活、農業等行業普及用水計量設施的安裝工作，保證計量設施的安裝達到國家相關標準和要求，提高用水計量的準確、可靠性。完善自備水管理流程，最大限度地規范供水企業通過自備水源取水的行為。推進重點用水戶在線遠程監控體系建設，加強超量取水大戶的統計與監督管理工作，建立精細化監管平臺。
4.3 健全完善用水定額標準體系
強化用水定額與計劃用水相結合的管理模式，計劃用水指標的編制與下達，必須嚴格以各行業的用水定額為依據。充分發揮供水企業供水網絡終端的優勢，準確統計各用水戶的實際用水數據，建設各行業用水數據庫，作為用水定額信息化平臺的基礎。根據供水企業統計的各行業用水數據、結合先進技術的發展，健全完善用水定額標準體系，細化分類，準確修訂各行業的用水定額，并用于指導計劃用水指標的制定和下達。
4.4 建立更為有效的獎懲機制
目前，主管部門主要通過罰款制止、杜絕供水企業的不當或違規供用水行為，而現有的懲罰力度對城市供水企業所起的警示作用有限。主管部門可以從按比例罰款、調整水價以及市場準入等方面著手，探討力度更大、更為有效的懲罰機制。同時，應當建立供水企業節約用水獎勵制度，對供水企業供水損耗明顯低于國家標準的給予適當表彰或獎勵。加大計劃用水宣傳力度，定期組織開展供水企業計劃用水管理培訓，積極調動供水企業參與計劃用水工作的監督管理。
4.5 加大相關資金投入
供水企業計劃用水管理工作需要設備和技術支撐，需加大資金支持。建議從水資源稅中提取節水管理資金，加快供水企業和用水戶計劃用水信息化建設，提高取用水監測監控能力；從超計劃用水累進加價收費中提取一定比例專項用于供水企業計劃用水宣傳、培訓、獎勵等工作。
