1 水利工程固定資產(chǎn)折舊

 

　　1.1 固定資產(chǎn)計提折舊目的和意義

 

　　固定資產(chǎn)一般指企業(yè)、機關、事業(yè)單位或其他經(jīng)濟組織中，可供長期使用、并在其使用過程中保持原有物質(zhì)形態(tài)的勞動資料和消費資料。固定資產(chǎn)折舊一般指固定資產(chǎn)在使用過程中保持其原有的實物形態(tài)，其價值隨著磨損程度逐漸、部分轉(zhuǎn)移到產(chǎn)品中，以折舊費列入產(chǎn)品成本，實現(xiàn)對固定資產(chǎn)損耗價值的補償。

 

　　對于水利工程，工程建設投入形成的固定資產(chǎn)價值大、使用期限長，《水利工程供水定價成本監(jiān)審辦法(試行)》中明確供水固定資產(chǎn)指與供水直接相關的、使用年限在1年以上的資產(chǎn)，包括水工建筑物、房屋及其他建筑物、設備及傳導設施、工具及儀器等固定資產(chǎn)。在長期運行中上述固定資產(chǎn)將產(chǎn)生磨損或損壞，效率不斷降低，直接影響工程的良性運行和功能的正常發(fā)揮，為此需要通過計提折舊方式，將折舊計入產(chǎn)品成本，以便積累相關資金進行固定資產(chǎn)更新和技術改造，從而保證繼續(xù)生產(chǎn)。

 

　　1.2 固定資產(chǎn)折舊管理相關政策

 

　　關于供水單位固定資產(chǎn)折舊核算，2003年《水利工程供水價格管理辦法》(國家發(fā)展和改革委員會、水利部令第4號)規(guī)定“供水成本包括固定資產(chǎn)折舊費”，2006年《水利工程供水定價成本監(jiān)審辦法(試行)》(發(fā)改價格〔2006〕310號)規(guī)定“供水固定資產(chǎn)折舊是指按規(guī)定折舊方法計提的供水固定資產(chǎn)的折舊金額”，第十六條規(guī)定“固定資產(chǎn)折舊按照各類固定資產(chǎn)原值和財務制度規(guī)定的固定資產(chǎn)分類折舊年限分類核算。1994年3月31日以后群眾投工投料形成的固定資產(chǎn)，其折舊不計入農(nóng)業(yè)供水定價成本。固定資產(chǎn)提足折舊后，不論能否繼續(xù)使用，均不再提取折舊；提前報廢的固定資產(chǎn)，也不再補提折舊”。2007年《水利工程供水價格核算規(guī)范(試行)》(水財經(jīng)〔2007〕470號)規(guī)定“固定資產(chǎn)折舊按各類固定資產(chǎn)價值、折舊年限，分類核算，一般采用平均年限法(或工作量法)分類計提”。

 

　　1.3 新規(guī)定下對固定資產(chǎn)計提折舊的理解

 

　　對于《監(jiān)審辦法》中政府補助形成的固定資產(chǎn)不得計提折舊等規(guī)定，主要目的是進一步加強自然壟斷行業(yè)和公益性服務行業(yè)的成本監(jiān)審，規(guī)范、準確核定經(jīng)營者成本，擠出定價成本中的“水分”，避免把政府補助等不屬于經(jīng)營者自身投入的成本轉(zhuǎn)嫁給用戶。因此，從成本監(jiān)審角度看，由政府補助形成的固定資產(chǎn)不計提折舊是合理的。目前對于“政府補助”范疇主要有兩種看法：一種認為，水利工程供水應嚴格按照扣除投入財政資金之后剩余的成本進行定價，政府財政投入的資金均屬于“政府補助”范疇，所形成的固定資產(chǎn)不計提折舊，不納入供水經(jīng)營者成本。另一種認為，“政府補助”具有特定涵義，“政府補助”不等于政府投資，不能涵蓋所有財政資金；政府補助、政府投資應采用差別化的供水固定資產(chǎn)折舊政策，以支持固定資產(chǎn)更新和技術改造，保障工程功能正常發(fā)揮。

 

　　2 固定資產(chǎn)計提折舊分析

 

　　2.1 計提折舊是國有資產(chǎn)保值增值、壯大國有經(jīng)濟的需要

 

　　國有資產(chǎn)是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的物質(zhì)基礎和重要支柱，國有資產(chǎn)保值增值對發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導作用、促進我國經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展至關重要。黨的十九大報告中明確提出要推動國有資本做強做優(yōu)做大。固定資產(chǎn)計提折舊并攤銷，是補償國有工程設備等固定資產(chǎn)價值消耗、逐步回收國有資產(chǎn)、防止國有資產(chǎn)流失、更新改造固定資產(chǎn)維持再生產(chǎn)的重要手段。為貫徹黨的十九大精神，發(fā)展和壯大國有經(jīng)濟，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，水利工程供水的固定資產(chǎn)需要計提折舊。

 

　　2.2 計提折舊是保證工程安全運行、效益充分發(fā)揮的需要

 

　　我國多數(shù)水利工程，是以防洪、減淤等公益性任務為主，兼具供水、發(fā)電等經(jīng)營性任務的綜合性水利樞紐。政府財政資金投入建設形成水工建筑物、設備及傳導設施、工具及儀器等各類固定資產(chǎn)，需要每年根據(jù)使用磨損以及損壞情況投入必要的更新改造資金，以保證其正常運行。固定資產(chǎn)計提折舊費用是支持工程更新改造資金的重要來源之一，受原材料、人工、定額等方面影響，更新改造費用持續(xù)增加，為保證工程功能和效益正常發(fā)揮，實際中大部分工程依靠供水等經(jīng)營性收入來彌補相關支出。據(jù)估算，水利工程供水固定資產(chǎn)折舊費用約占供水成本的1/3，若不計提折舊，將影響工程正常更新改造和運行維護，長此以往，積病成險，產(chǎn)生安全隱患。

 

　　以岳城水庫為例，財政投資占比約95%，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)供水水價分別為0.03元/立方米、0.3元/立方米，按折舊計入成本核算，農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)供水供水成本分別約為0.18元/立方米、0.35元/立方米；按不計入成本核算，分別為0.095元/立方米、0.187元/立方米。因現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價遠低于供水成本，不計提折舊時，農(nóng)業(yè)水價還有一定調(diào)價空間，但非農(nóng)業(yè)供水價格降幅達到38%，按近3年供水情況估算，水費收入將大幅減少，難以彌補工程運行維護資金缺口和供水人員經(jīng)費需求，影響工程效益正常發(fā)揮。

 

　　以南水北調(diào)中線工程為例，工程固定資產(chǎn)均為財政投入形成，按照國家和發(fā)展改革委員會制定的中線一期工程運行初期供水價格政策，北京、天津兩市實行成本水價，河南、河北兩省實行運行還貸水價，每年計提折舊約26.7億元。不計提折舊時，據(jù)估算水價將下降1/3左右，導致工程無法按期償還銀行貸款本息、沒有能力支付運行維護費用。目前，先期通水的部分干線工程運行已超過10年，部分設備將在后續(xù)幾年陸續(xù)進入更新改造階段，若不計提折舊，則更新改造將缺少資金來源，若由財政再次投入，則加重了財政負擔。

 

　　2.3 計提折舊符合有關法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)定要求

 

　　按照《政府投資條例》(國務院令第712號)規(guī)定，政府投資包括政府直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式，政府投資通過不同方式，安排財政預算資金進行固定資產(chǎn)投資建設活動。由此可見，投資補助作為政府投資的方式之一，投資補助與政府其他投入方式為并列關系，不相互包含。《企業(yè)會計準則第16號———政府補助》(財會〔2017〕15號)規(guī)定，政府補助指企業(yè)從政府無償取得貨幣性資產(chǎn)或非貨幣性資產(chǎn)。對于政府投資中投資補助和貸款貼息，根據(jù)2016年《中央預算內(nèi)投資補助和貼息項目管理辦法》(國家發(fā)展和改革委員會令第45號)規(guī)定，均為無償投入，不能計提折舊。水利工程以公益性為主，兼具經(jīng)營性任務，大部分是政府以投資者身份采取資本金注入方式進行投資，工程管理單位代表政府行使工程所有權人職責，理應對形成的固定資產(chǎn)計提折舊，用于固定資產(chǎn)更新和技術改造，充分發(fā)揮工程效益。

 

　　目前，供水管理單位根據(jù)收支條件分別定性為事業(yè)單位和企業(yè)，其中單位性質(zhì)為事業(yè)的，執(zhí)行《政府會計準則制度》(財會〔2018〕21號)；性質(zhì)為企業(yè)的，執(zhí)行《企業(yè)會計準則第4號———固定資產(chǎn)》(財會〔2006〕3號)。不同性質(zhì)的管理單位分別執(zhí)行不同的會計準則和固定資產(chǎn)折舊政策。

 

　　綜上所述，本文認為區(qū)分政府補助、政府投資并采用差別化的固定資產(chǎn)計提折舊方式，更符合中央關于國有資產(chǎn)保值增值有關精神，具有政府投資、會計制度等政策依據(jù)，貼近水利工程運行管理實際。

 

　　3 相關建議

 

　　3.1 加強溝通凝聚共識，爭取有利于工程良性運行的政策規(guī)定

 

　　水利工程良性運行是保障供水安全、支撐經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎，涉及國計民生、社會穩(wěn)定，政府財政資金投入占相當大的比例，形成大量固定資產(chǎn)。固定資產(chǎn)計提折舊是水利工程更新改造經(jīng)費來源的重要途徑，是國有資產(chǎn)保值增值、防止國有資產(chǎn)流失損失的重要保障。在我國經(jīng)濟發(fā)展速度放緩、財政收入下滑的總體情勢下，若對政府財政資金投入形成的資產(chǎn)不計提折舊，完全依靠政府財政資金對眾多水利工程更新改造，則不切實際，未來勢必造成工程老化失修、毀損嚴重的局面，動搖保障供水安全、支撐經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎。為此，建議水行政主管部門多層面與價格主管部門溝通協(xié)調(diào)，充分考慮水利及水利工程供水實際，凝聚各方共識，達到保證水利工程長期良性運行和效益充分發(fā)揮的目的。

 

　　3.2 進一步開展有關案例分析，摸清《監(jiān)審辦法》對水利工程供水定價的影響

 

　　建議開展水利工程供水定價實例測算，考慮中央直屬及跨省(自治區(qū)、直轄市)水利工程、各省水利工程等不同隸屬關系，不同建成年代，新建或改擴建工程，土石壩、混凝土壩等不同壩體，水庫型、渠道型等不同類型，選取一定比例分析政府補助、直接投入等不同方式對水利工程供水定價的影響，為制定合理可行的政策規(guī)定提供參考支撐。

 

　　3.3細化有關政策規(guī)定，進一步明確固定資產(chǎn)可計提折舊情況

 

　　考慮水利工程供水固定資產(chǎn)折舊的重要作用、實際運行需求等，在分析測算的基礎上，建議在完善水利工程供水價格管理制度時，協(xié)調(diào)界定政府補助的特指范圍，進一步明確固定資產(chǎn)可計提折舊情況，如對不同方式政府投入形成的固定資產(chǎn)實施差別化計提折舊政策，由政府直接投入、資本金注入形成的，與供水業(yè)務相關的固定資產(chǎn)，全部計提折舊；由政府補助、以名義金額計量的固定資產(chǎn)不得計提折舊。