1水資源剛性約束條件下內蒙古西遼河流域“量水而行”工作的必要性和緊迫性

　　習近平總書記指出，要強化水資源環境剛性約束，堅持以水定需、量水而行、因水制宜，不斷強化用水需求和用水過程治理，使水資源、水生態、水環境承載能力切實成為經濟社會發展的剛性約束。落實水資源剛性約束的核心要義是“以水而定”，促進經濟社會“量水而行”。在全面開啟社會主義現代化強國的征程上，落實“三新一高”要求，內蒙古西遼河流域基于其水資源稟賦條件和經濟社會發展定位，堅持“量水而行”更顯緊迫而必要。

　　1.1“量水而行”是推動流域經濟社會高質量發展的戰略舉措

　　黨的十九大報告指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。用水方式轉變是高質量發展的重要內容，對照全面建設社會主義現代化國家的高標準和嚴要求，越來越迫切要求將水資源作為經濟布局、產業發展、結構調整的約束性、控制性和先導性指標，切實強化宏觀調控，促進經濟社會發展與水資源水環境承載能力相協調。在水資源剛性約束條件下，內蒙古西遼河流域必須把發展質量問題擺在更為突出的位置，以當地水資源條件合理確定經濟社會發展的布局、結構和規模，從根本上改變生產方式和管理模式，推進水資源集約節約利用，倒逼經濟社會發展更為綠色、更為協調、更為安全。

　　1.2“量水而行”是緩解內蒙古西遼河流域水資源矛盾的現實選擇

　　內蒙古西遼河流域屬于典型的資源型缺水地區，2001—2016年流域多年平均水資源開發利用率達97%，遠大于水資源綜合規劃相關成果對該區域70%的要求。即使在2020年平水年的情況下，流域內用水總量占水資源總量的比例仍高達85%。其中，農業用水占總用水量的75%，大量開發利用了地下水，且用水效率仍略低。經初步調查顯示，在高效節水條件下，流域可承載灌溉面積約1600多萬畝。然而，根據有關統計，現有灌溉面積已超過這個數字，遠超水資源承載能力。為緩解當地尖銳的水資源矛盾，使有限的水資源支撐當地經濟社會高質量發展，內蒙古西遼河流域必須量水而行、控制對水的需求，將經濟社會活動尤其是農業生產活動限定在水資源承載能力范圍之內。

　　1.3“量水而行”是促進生態文明建設的內在要求

　　生態文明建設事關“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的實現。黨的十九大報告提出“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”。近年來，內蒙古西遼河流域用水量總體呈增加趨勢，地下水儲量累計虧空多達106億立方米左右，地下水超采導致地下水水位下降、含水層疏干，引發地面沉降、河湖萎縮、生態退化等問題。同時，西遼河干流年均斷流天數大幅增加，從1980—2000年98天增至2001—2016年249天，全年近70%的時間斷流。2020—2021年，已累計向西遼河干流下泄生態水量2.4億立方米，干涸了多年的河道終于重現碧水，但河道在全年50%以上的時間仍處于斷流狀態。在水資源剛性約束條件下開展“量水而行”工作，防止、糾正經濟社會活動導致的水資源水生態損害，保障基本生態用水，能夠促進生態文明建設。

　　2水資源剛性約束條件下推進內蒙古西遼河流域“量水而行”面臨的難點

　　內蒙古西遼河流域“量水而行”工作在逐步推進，但受多種因素影響，仍然面臨一些難點。

　　2.1流域發展面臨雙重壓力

　　內蒙古西遼河流域存在較為尖銳的水資源供需矛盾，究其根源之一，就是農業灌溉超用地下水。目前，大部分容易采取的措施均已采取，除繼續深挖農業節水潛力之外，最終必須通過退灌或者退耕來解決。內蒙古自治區水利廳根據西遼河流域水資源可利用量，測算了可以支撐的灌溉面積。初步調查顯示，流域內現有灌溉面積比高效節水條件下可承載灌溉面積還要多，遠超水資源承載能力。在調研中，基層同志反映：一方面要把水資源作為最大剛性約束，需要調整種植結構、退地減水；另一方面要保障糧食安全，保證耕種面積和產量雙指標達標。兩方面要求都很重要、都要落實，大家左右為難。亟需進一步統籌發展與保護的關系，積極化解流域發展面臨的雙重壓力。

　　2.2“量水而行”意識有待加強

　　總體看，水利部門“量水而行”的意識較強，有“流域水資源短缺且時空分布不均，生態環境脆弱”“流域水資源承載能力有限”“不能等到生態移民的時候再開展這項工作”等客觀認識，但其他部門對“量水而行”的了解還不夠深入。農戶層面的認識水平參差不齊，仍有相當一部分人缺乏“量水而行”意識。科左中旗等高效節水現代農業示范區的農戶經過近年來的實踐，充分體會到了節水帶來的“五省四減三增”綜合效益，節水意識普遍較高。但是針對西遼河流域更廣大的農戶群體，“量水而行”意識仍然較差，自覺性主動性不夠。調研組在通遼市科爾沁區、科左中旗以及赤峰市松山區、喀喇沁旗等4個旗縣共8個村進行入戶訪談，收集了50余份調查問卷，其中半數以上的農戶認為用水并不困難。這充分說明仍然缺乏必要的宣傳和調動農戶積極性的手段，不利于開展“量水而行”工作。赤峰在喀喇沁實施的退灌試點，引起了一定程度反彈，頗有阻力，原因之一就是有關方還沒有充分意識到水資源短缺的嚴重性和“量水而行”的必要性急迫性。

　　2.3基礎工作還不夠扎實

　　主要體現在二方面：一是取用水監測計量體系需加快完善速度。總體看，通遼和赤峰兩市積極推進農業用水“以電折水”方式計量，監測計量正在逐步強化，這些基礎性的工作為水資源監管落地創造了必要條件。但是，也應看到，該項工作總體進度距離全面完成監測計量工作仍有差距，亟需提速。二是節水機制需進一步健全，目前尚未起到約束與激勵作用。內蒙古西遼河流域雖然加大了農業灌溉節水力度，但用水效率相對于其水資源短缺的程度仍需進一步提高，節水機制有待完善。例如，大部分地區農業灌溉取用地下水只需支付電費而不繳納水費，加上取用水監測計量體系尚不健全，部分地區農業灌溉用水仍然存在“多用不管、超用不罰”局面。

　　3政策建議

　　西遼河流域“量水而行”水資源管控工作正有序推進，水利與自然資源、農業、林草、財政等部門的聯動也在逐漸加強，建議下一步從以下幾方面繼續推動該項工作。

　　3.1完善相關產業政策

　　為使內蒙古西遼河流域有限的水資源支撐當地經濟發展和生態環境保護，必須要積極面對和化解流域發展面臨的雙重壓力。不僅要進一步明確水資源剛性約束要求背景下流域的功能定位，推動形成共識，更要進一步加強部際協調和聯動，促進因水制宜開展農業生產，進一步發揮產業結構優化調整對于節水控水的積極作用。一是推動有關部門完善相關產業政策，引導當地采取節水灌溉、輪作休耕、結構調整、發展旱作農業等措施，適度退減灌溉面積和灌溉用水量。二是進一步推動完善農業財政補貼政策、農業生產發展資金管理政策，發揮財政支農政策的引導作用，提高水與糧食政策的協同性，促進農業布局結構規模與水資源承載能力相協調。

　　3.2完善監測計量體系

　　充分利用流域內6個水文斷面、20個地表水灌區取水口現有的在線監測設施，做好規模以上農業取用水監測計量。另一方面，通過模型計算和現場比對測試，加快對流域內2178個典型參照農灌機電井進行“以電折水”系數率定，與電力部門加強聯動，推廣“以電折水”間接計量方式，盡快全面實現計量核算。

　　3.3探索推行用水權交易

　　在條件具備的旗縣，應積極探索用水權制度。一是倡導地方政府建立農業節水水權回購制度，回購通過種植結構調整、高效節水灌溉等方式節余的水量，用來增加河湖生態環境水量等。二是鼓勵工業企業等新增用水戶與灌區開展節水水權交易，將農業灌溉節約的水量有償轉讓給工業企業，實現工農業相互支持、水資源區域間合理調配。三是通過市場機制實現灌區節約水資源在用水戶間的有效流轉，充分調動農戶，尤其是農業大戶節約用水的積極性。

　　3.4加大“量水而行”宣傳力度

　　建議水利等有關部門定期開展“量水而行”相關培訓和宣傳，設立“西遼河流域水資源基本情況”“西遼河流域水資源承載能力情況”“生態文明建設”等主題，進行政策解讀與宣傳。精心組織實施宣傳活動，在減少大型活動和人員流動聚集的情況下，采用線上“云宣傳”、村集體廣播等方式，針對廣大農戶做好宣傳教育工作，積極引導大家扭轉觀念，充分認識“量水而行”的必要性和緊迫性，倡導大家自覺自愿響應和配合相關政策落實，共同推動經濟社會高質量發展。

　　4結語

　　近年來，為落實習近平總書記和中央領導重要批示要求，水利部加強統籌謀劃和頂層設計，地方水利等有關部門扎實推進各項工作，農戶作為流域農業灌溉用水的重要主體，也自覺節水、配合政策落實。在各方努力下，西遼河流域在取水管理、超采區治理、農業節水和水量調度等方面取得初步成效。但是，對照水資源剛性約束的嚴格要求，西遼河“量水而行”工作仍存在一些差距，今后需要在“抓落實”上下功夫，堅持西遼河“量水而行”工作制度化、常態化，持續完善相關產業政策、強化基礎支撐、提升精細化管理水平，逐步構建能夠有效推進“量水而行”工作的制度和技術保障體系，以有限水資源支撐流域經濟社會高質量發展。